Il TAR di Lecce pubblica la prima sentenza sulla decisione dell’Amministrazione di Nardò di assegnare le concessioni per stabilimenti balneari con dei bandi da pubblicare nel 2015. I fatti. Nel 2013 e 2014 numerosi imprenditori presentavano richieste di concessioni demaniali per realizzare stabilimenti lungo la costa del Comune, da tempo priva di tali strutture. Nell’ottobre 2014, la Giunta decideva di riscontrare tutte le domande, comunicando che le concessioni sarebbero state assegnate con dei bandi da pubblicare solo nel 2015.
Sicchè, una società interessata, affidandosi all’avv. Paolo Gaballo, chiedeva giustizia al TAR Lecce, sostenendo che la decisione della Giunta pregiudicava il suo interesse economico ad investire, in quanto rinviava il rilascio della concessione a dei bandi, che peraltro sarebbero stati pubblicati solo nel 2015.
Nel ricorso, il legale evidenziava che il Comune si era avvalso di un potere di sospensione delle pratiche demaniali che non era previsto dalla legge regionale, che, invece, consentiva il rilascio di concessioni facendo riferimento al Piano regionale delle coste, approvato nell’ottobre 2011.
Già il 12.12.2014, il TAR sospendeva l’efficacia degli atti del Comune, stabilendo che poteva rilasciare la concessione, istruendo la domanda in base al piano regionale delle coste e senza alcun bando.
Più volte, la Kaikko s.r.l. chiedeva all’ufficio di eseguire l’ordinanza del TAR, avviando l’istruttoria e pubblicando il “rende noto” della sua domanda senza ritardi.
Il 14.1.2015, invece, il Dirigente comunicava che avrebbe ugualmente pubblicato i bandi decisi dall’Amministrazione, attuando una direttiva ricevuta dal Sindaco e dall’assessore al ramo.
Solo il 12.3.2015, l’ufficio pubblicava il “rende noto” della domanda della Kaikko, a distanza di tre mesi dall’ordinanza del TAR.
Ieri, il TAR ha pubblicato la sentenza definitiva, che “boccia”, per più motivi, la decisione dell’Amministrazione di ottobre 2014 di rilasciare le concessioni in base ai dei bandi.
In particolare, il TAR, accogliendo le tesi dell’avv.to Gaballo, ha ritenuto illegittima la decisione del Comune di sospendere l’istruttoria delle domande “sulla base della sussistenza di Piano Comunale delle Coste (PCC) in itinere”. Infatti, “i comuni, fino all’approvazione dei Piani comunali delle coste, applicano, nell’attività concessoria, esclusivamente le disposizioni rivenienti dal Piano regionale delle coste. Dopo l’entrata in vigore di quest’ultimo, l’attività concessoria è consentita e appare anzi doverosa esplicazione della naturale obbligatorietà dell’azione amministrativa”.
Inoltre, secondo il TAR, “è sufficiente osservare che, ai sensi dell’art. 37 cod. nav, in caso di pluralità di domande aventi ad oggetto la medesima area demaniale, occorre procedere all’esperimento di apposita procedura comparativa tra l’istanza presentata dal ricorrente ed eventuali, analoghe istanze presentate da terzi. Senonché, nel caso di specie, l’Amministrazione non ha in alcun modo dedotto la sussistenza di ulteriori istanze volte al rilascio di concessioni demaniali e, tuttavia, essa si è comunque determinata nel senso di soprassedere, per l’intanto, dall’evasione dell’istanza della ricorrente. La qual cosa costituisce ulteriore violazione della previsione di cui all’art. 17 L.R. n. 17/06”.
L’Amministrazione è stata anche condannata a pagare le spese di giudizio.
La decisione del TAR riveste particolare importanza, in quanto è la prima emessa sulle scelte dell’Amministrazione di Nardò sul piano comunale delle coste e sulle pratiche di concessioni demaniali.
La Kaikko s.r.l. sta valutando ora la possibilità di chiedere i danni per il ritardo con cui l’Ufficio ha avviato l’istruttoria della sua domanda.
N. 01358/2015 REG.PROV.COLL.
N. 02705/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
Lecce – Sezione Prima
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2705 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Kaikko Srl, rappresentata e difesa dall’avv. Paolo Gaballo, con domicilio eletto presso Segreteria Tar in Lecce, Via F. Rubichi 23;
contro
Comune di Nardò;
per l’annullamento
– della nota prot. 40874 del 13/11/2014, notificata il 17/11/2014, con cui il Dirigente dell’area funzionale 2^ – sviluppo e pianificazione del territorio – del Comune di Nardò ha riscontrato la domanda della ricorrente per realizzare uno stabilimento balneare in località Santa Maria al Bagno, al lungomare Lamarmora;
– della delibera di Giunta Comunale n. 328 del 16/10/2014, avente ad oggetto: “Piano comunale delle coste – modalità di assegnazione delle nuove concessioni demaniali marittime per finalità turistico ricreative in coerenza con il piano comunale in itinere”, conosciuta solo a seguito della notifica della suddetta nota del 13/11/2014;
– di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale,
nonché, della direttiva prot. n. 44569 del 10.12.2014, a firma del Sindaco, dell’assessore all’urbanistica e dell’assessore all’ambiente del Comune di Nardò,
della nota prot. n. 1330, di ogni altro atto connesso, presupposto e/ consequenziale;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 marzo 2015 il dott. Roberto Michele Palmieri e udito per la parte ricorrente il difensore Paolo Gaballo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. È impugnata la nota in epigrafe, con cui il Comune di Nardò, nel riscontrare la domanda proposta dalla ricorrente, volta al rilascio di concessione demaniale marittima per la realizzazione di uno stabilimento balneare in loc. S. Maria al Bagno, ha rinviato alle procedure di selezione che sarebbero state attivate dal Comune a partire dall’anno 2015.
A sostegno del ricorso, il ricorrente ha articolato i seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: 1) eccesso di potere per errore, difetto di istruttoria, violazione dei principi del giusto procedimento; violazione della L.R. n. 17/06; violazione della Direttiva 2006/123/CE; violazione della L.R. n. 4/14; violazione del PPTR; 2) violazione della L.R. n. 17/06 sotto altro profilo; eccesso di potere per difetto di istruttoria, perplessità e illogicità dell’azione amministrativa; violazione degli artt. 41-97 Cost; 3) violazione della l. n. 241/90; eccesso di potere per difetto di istruttoria; violazione dell’art. 41 Cost; 4) violazione degli artt. 3, 7, 10 bis l. n. 241/90.
Nella camera di consiglio del 10.12.2014 è stata accolta la domanda di tutela cautelare.
All’udienza del 19.3.2015 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
2. Con i vari motivi di gravame, che possono essere trattati congiuntamente, per comunanza delle relative censure, deduce la ricorrente l’illegittimità dell’atto impugnato, per violazione dell’art. 17 L.R. n. 17/06, avendo il Comune ricusato di provvedere in merito all’istanza proposta dal privato, sulla base di considerazioni diverse da quelle fondate sulle previsioni del Piano Regionale delle Coste (PRC).
Il motivo è fondato.
2.1. Emerge dall’impugnato provvedimento che l’Amministrazione ha motivato il proprio atto soprassessorio sulla base della sussistenza di Piano Comunale delle Coste (PCC) in itinere, che predetermina le modalità di espletamento delle procedure competitive bandite in vista del rilascio di concessioni demaniali marittime.
Il rilievo non può ritenersi decisivo.
2.2. Questo TAR ha già da tempo chiarito che: “Se l’art. 17 della Legge Regionale n. 17 del 2006 inibisce, al primo comma, ai comuni il rilascio di nuove concessioni demaniali fino all’approvazione del Piano regionale delle coste, pur tuttavia nel secondo comma viene precisato che i comuni, fino all’approvazione dei Piani comunali delle coste, applicano, nell’attività concessoria, esclusivamente le disposizioni rivenienti dal Piano regionale delle coste.
Fino all’approvazione di quest’ultimo l’inibizione ai comuni dell’attività concessoria (salvo limitate eccezioni) è finalizzata a evitare il pregiudizio che tale attività porterebbe all’applicazione delle scelte risultanti dal Piano regionale; dopo l’entrata in vigore di quest’ultimo, invece, l’attività concessoria è consentita, e appare anzi doverosa esplicazione della naturale obbligatorietà dell’azione amministrativa, nell’osservanza del Piano regionale.
Questo contiene, infatti, delle classificazioni alle quali consegue la concedibilità o meno del demanio costiero.
La necessità di salvaguardare la programmazione comunale, in ossequio alla necessità di assicurare la equilibrata composizione fra interessi pubblici ed interessi privati (tali solo per un certo profilo, dato che le iniziative economiche private hanno sempre risvolti di rilevo collettivo per ciò che attiene all’economia, alla occupazione ecc..) che quella assicura, non può tuttavia comportare dilatazione dei tempi tale da pregiudicare gli interessi privati, che sono anch’essi degni di tutela.
Ciò non risulta contraddetto dall’art. 8.01 delle citate NTA del PRC”, posto che: “una lettura che consenta il rispetto dell’art.41 Cost., la coerenza e non contraddittorietà col sistema normativo di cui all’art. 17 della L.R. 17 del 2006 (il cui secondo comma prevede che i comuni, fino all’approvazione dei Piani comunali delle coste, applicano, nell’attività concessoria, esclusivamente le disposizioni rivenienti dal Piano regionale delle coste, sicché una norma di questo che impedisse l’attività concessoria fino alla formazione del PCC violerebbe il citato secondo comma), impone al Collegio (in ossequio al canone generale sancito dall’art. 1367 c.c. relativo alla conservazione degli atti giuridici) di ritenere che, in assenza del piano comunale delle coste, i Comuni possano ugualmente prevedere le aree concedibili in fedele applicazione del PRC e quindi nel rispetto delle condizioni ivi previste.
La previsione suddetta può avvenire da parte della P.A anche prima dell’adozione del piano comunale delle coste, mediante un’attività provvedimentale avente il contenuto minimo necessario, indipendentemente dal nomen iuris utilizzato.
Tale soluzione comporta un corretto bilanciamento degli interessi in gioco, ossia quello comunale ad effettuare la pianificazione del territorio e quello privato a non veder sacrificato il diritto di iniziativa economica tutelato dalla carta costituzionale, mediante la salvaguardia della programmazione comunale (la quale non può comunque superare i confini e le prescrizioni posti dal PRC) e l’assicurazione di una equilibrata composizione fra interessi pubblici e interessi privati che quella assicura” (cfr. TAR Lecce, I, n. 1491/13).
2.3. Tale orientamento è stato di recente ribadito da questo TAR (sent. n. 204/14), che vi ha aggiunto le seguenti, ulteriori considerazioni:
“Da un lato v’è l’art. 17, secondo comma, della legge regionale n. 17 del 2006, secondo il quale, dopo l’approvazione del Piano regionale delle coste e fino all’approvazione del Piano comunale delle coste, il Comune interessato esplica l’attività concessoria applicando le norme rivenienti dal Piano regionale.
Dall’altro lato v’è l’art. 8.1 delle norme tecniche di attuazione del Piano regionale delle coste, norma che attribuisce al Piano comunale compiti programmatori che sembrano escludere la possibilità di individuare lotti concedibili in concessione, e quindi di concederli, prima dell’assolvimento dei compiti programmatori.
Il citato art. 8.1 è inteso, nella circolare regionale in data 23 febbraio 2012, come impedimento all’esercizio dell’attività concessoria prima della pianificazione comunale, cioè come la norma del Piano regionale che, rimettendo al Piano comunale la pianificazione costiera, deve essere applicata – in base all’art. 17, secondo comma, della legge regionale n. 17 del 2006 – con l’effetto di escludere l’attività concessoria prima della pianificazione.
Sul piano letterale non sembra che la lettera della norma – chiara nel disporre che l’attività concessoria sia svolta, dopo l’approvazione del Piano regionale, in base alle disposizioni di questo – possa essere interpretata nel senso che il dovere – potere di procedere nell’attività concessoria, dopo l’approvazione del Piano regionale delle coste, possa essere escluso da una norma contenuta in quest’ultimo.
In sostanza, un’attività della quale la legge regionale prevede lo svolgimento dopo un certo fatto verrebbe ad essere impedita dal modo in cui il fatto si è conformato.
Una previsione del Piano regionale che prevedesse chiaramente ciò porrebbe il problema della legittimità della fonte amministrativa rispetto alla fonte legislativa.
Dato, però, che l’art.8.1 delle N.T.A. del PRC non contiene una previsione espressa in tal senso, l’interprete deve individuare la possibilità di raccordare le due norme, in ossequio al canone generale sancito dall’art. 1367 c.c. della salvezza degli atti giuridici.
L’interpretazione che attribuisce al citato art. 8.1 la funzione di impedire l’attività concessoria prima dell’approvazione del Piano comunale delle coste, in ultima analisi, si fonda solo su un elemento logico, cioè la necessità dell’intermediazione della pianificazione comunale.
Tale necessità è però esclusa se il complesso delle disposizioni e classificazioni contenute nel Piano regionale permette lo svolgimento dell’attività concessoria, cioè se le previsioni del Piano Regionale delle Coste sono suscettibili di immediata applicazione a questo fine.
Il complesso in esame costituisce, più che delle lineee- guida, una sorta di individuazione specifica delle caratteristiche di tutto il territorio costiero della Regione Puglia; si vedano ad esempio le tavole relative alla criticità all’erosione e alla sensibilità ambientale.
Il divieto di rilasciare concessioni demaniali nelle zone ad elevata criticità e sensibilità ambientale, la preferenza, sempre nel rilascio delle concessioni, per le zone ascritte ai livelli di sensibilità e criticità medio – bassa, il potere di differire nel tempo il rilascio delle concessioni al fine di consentire la stabilizzazione dei fenomeni erosivi del litorale sabbioso permettono una risposta alle richieste di concessioni basata solo sulle disposizioni del Piano Regionale.
Così pure le previsioni relative alle dimensioni massime e minime del fronte mare delle concessioni, quelle attinenti alle dimensioni dei corridoi di libero accesso alla spiaggia e alla collocazione degli stessi.
Ancora, la determinazione della percentuale del litorale disponibile per le concessioni demaniali non costituisce oggetto di un’attività programmatoria – sia pure di contenuto limitato – che impedisce l’immediata applicazione delle disposizioni del PRC.
Tale determinazione, infatti, è stata già compiuta dalle amministrazioni comunali, sia perché ha costituito la base cognitiva sulla quale operare ai limitati effetti consentiti dall’art. 17 della legge regionale n.17 del 2006, sia perché le amministrazioni comunali – pur in presenza dell’implicito divieto di rilasciare nuove concessioni fino all’approvazione del PRC, stabilito dal citato art. 17 – in ossequio all’art 41 della Costituzione hanno consentito iniziative imprenditoriali, ritenendo il divieto valido solo nel periodo normativamente previsto per l’approvazione del PRC dall’art. 3, commi 5, 6 e 7, della legge regionale n.17 del 2006 (periodo ampiamente trascorso).
Il raccordo così raggiunto fra l’art.17, secondo comma, della legge regionale n. 17 del 2006 e le previsioni del Piano Regionale delle Coste conserva al Piano comunale delle coste la funzione di disciplinare il litorale del Comune a seguito dello studio di tutti i fenomeni coinvolti (ad esempio, il sistema delle infrastrutture pubblico finalizzato al miglioramento dei servizi e dell’offerta turistico – balneare), e quindi di disegnare compiutamente il modello di sviluppo sociale ed economico ed il rilievo che si intende dare alla costa in questo modello; al tempo stesso le previsioni di immediata applicazione contenute nel PRC consentono l’osservanza della disposizione contenuta nell’art. 17, secondo comma, della legge regionale e , quel che più conta, lo svolgimento dell’attività imprenditoriale subordinata all’attività concessoria, cioè il raggiungimento dell’obiettivo perseguito dalla legge regionale” (TAR Lecce, I, 22.1.2014, n. 204).
2.4. Alla luce di tale orientamento, ribadito di recente anche dal giudice di appello (cfr. C.d.S, VI, 28.1.2014, n. 432), è evidente la sussistenza del lamentato vizio, atteso che l’atto impugnato non tiene conto dell’art. 17, secondo comma, della legge regionale n. 17 del 2006 e delle disposizioni del Piano regionale delle Coste sopra ricordate, omettendo quella necessaria istruttoria tendente a verificare la compatibilità del progetto secondo il PRC, nei termini sopra chiariti.
3. Ciò chiarito, neppure può reputarsi decisiva la volontà del Comune di comunicare “… tempi e modi per la partecipazione alle procedure di selezione per l’assegnazione delle singole concessioni che saranno attivate a partire dall’anno 2015 …” (cfr. Del. GC n. 328/14, punto n. 2 del Deliberato).
Sul punto, è sufficiente osservare che, ai sensi dell’art. 37 cod. nav, in caso di pluralità di domande aventi ad oggetto la medesima area demaniale, occorre procedere all’esperimento di apposita procedura comparativa tra l’istanza presentata dal ricorrente ed eventuali, analoghe istanze presentate da terzi. Senonché, nel caso di specie, l’Amministrazione non ha in alcun modo dedotto la sussistenza di ulteriori istanze volte al rilascio di concessioni demaniali marittime, e pur tuttavia, essa si è comunque determinata nel senso di soprassedere, per l’intanto, dall’evasione dell’istanza della ricorrente. La qual cosa costituisce ulteriore violazione della previsione di cui all’art. 17 L.R. n. 17/06.
5. Conclusivamente, il ricorso è fondato.
Ne consegue l’annullamento dell’atto impugnato.
6. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce – Sezione Prima,
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e annulla per l’effetto l’atto impugnato.
Condanna il Comune di Nardò al rimborso delle spese di lite sostenute dalla ricorrente, che si liquidano in € 1.500 per onorario, oltre spese generali e IVA come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2015 con l’intervento dei magistrati:
Antonio Cavallari, Presidente
Roberto Michele Palmieri, Referendario, Estensore
Jessica Bonetto, Referendario
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 23/04/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)